Resistencia y resiliencia al reasentamiento poblacional de la zona inundable de Bajo Belén, Iquitos, Perú
Angel Wilson Chávez Eslava
Texto extraído de la publicación “Rethinking Urban Risk and Resettlement in the Global South” escrita por Cassidy Johnson, Garima Jain y Allan Lavel, con fines académicos y de investigación en el área de gestión de riesgo desastres. Puede ver el texto original en el siguiente link: https://www.uclpress.co.uk/collections/ro_homepage_products/products/155742
Es importante que en Perú se genere un amplio debate sobre la importancia del reasentamiento de la población en condiciones de riesgo de desastres, en un contexto en el que las alteraciones históricas del equilibrio entre el ser humano y el medio ambiente han llevado cada vez más a proponer la reubicación o el reasentamiento de la población de las zonas de alto riesgo, donde no se puede garantizar su seguridad personal y sus medios de vida. Uno de estos casos es el reasentamiento en curso de la población de la Zona de Inundación del Bajo Belén (ZIBB), un sector de alto riesgo no mitigable situado en el distrito de Belén, en la ciudad de Iquitos, provincia de Maynas, departamento de Loreto, que forma parte de la región amazónica de Perú. La ZIBB comprende una comunidad ribereña, acostumbrada a sufrir inundaciones anuales regulares, principalmente entre marzo y julio. Esta comunidad cuenta con más de quince mil personas que viven en condiciones de muy alto riesgo de desastre y extrema pobreza. El equilibrio humano–ambiental en el que viven se ha visto gravemente alterado debido a la inadecuada ocupación histórica de la llanura de inundación del río Itaya (un afluente del Amazonas), y a un reciente aumento del número y la recurrencia de eventos de inundación extrema, generalmente atribuidos al cambio climático.
Ante esta situación, el gobierno nacional de Perú decidió implementar medidas para ayudar a reducir el riesgo de desastres de la población. El proyecto de la Nueva Ciudad de Belén, implementado por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) desde 2014, es la experiencia de reasentamiento más significativa en Perú. El presente capítulo pretende examinar la resiliencia a las inundaciones de la población de ZIBB y la resistencia al proyecto de reasentamiento de la Nueva Ciudad de Belén, y contribuir así a un mayor análisis y debate sobre el reasentamiento en Perú. El estudio en el que se basa el capítulo empleó un método de investigación–acción participativa, utilizando métodos cualitativos y cuantitativos, incluyendo trabajo de campo, observación participativa, cuestionarios y entrevistas con informantes clave de la población afectada y autoridades gubernamentales a nivel local y nacional (véase el cuadro 1).
El capítulo consta de ocho secciones. La primera ofrece una breve historia del riesgo de desastres urbanos en Perú. En segundo lugar, se revisa el riesgo de desastre por inundación en la ciudad de Iquitos. En una tercera sección se considera el crecimiento urbano y el riesgo de inundación en la ZIBB. En cuarto lugar, se revisan las dos principales alternativas propuestas como soluciones al riesgo de desastres. La quinta sección ofrece un análisis de las partes interesadas y examina su nivel de interés e influencia en el proyecto de reasentamiento. La sexta sección presenta un análisis de los conflictos entre los diferentes actores y las relaciones de poder entre ellos. En séptimo lugar, se realiza una reflexión sobre la resiliencia y su impacto en la cultura. En octavo y último lugar, se ofrece una conclusión resumida.
Antecedentes: el riesgo de desastres en Perú
Los diversos fenómenos geológicos e hidrometeorológicos que amenazan al Perú exponen a más de quince millones de personas, cuatro millones de viviendas y treinta y cuatro mil centros poblados a la amenaza. Se estima que el 10% de la población se encuentra en zonas de muy alto riesgo no mitigable, donde su vida y su patrimonio están en peligro. La Autoridad Nacional del Agua (ANA) ha identificado recientemente 563 asentamientos urbanos ubicados en zonas de riesgo de inundación (ANA 2016). Durante el evento de El Niño en el verano de 2007, todas las ciudades costeras importantes del norte, centro y sur se vieron gravemente afectadas por las inundaciones y los deslizamientos de tierra, incluyendo Lima, Piura, Chiclayo, Trujillo, Huarmey y Arequipa.
A partir de mediados del siglo XX se produjeron en Perú procesos acelerados de urbanización, asociados principalmente a la reforma agraria y a la violencia política, sobre todo en las zonas rurales. Estos procesos provocaron oleadas migratorias del campo a la ciudad, a tal punto que hoy el 79,3% de la población nacional vive en pueblos y ciudades (INEI 2018). Se construyeron entonces muchos asentamientos urbanos no planificados en zonas altamente propensas a las amenazas. Posteriormente, los pequeños asentamientos se convirtieron en ciudades y metrópolis, impulsados por el boom inmobiliario de principios del siglo XXI. Gracias a la tecnología y las infraestructuras modernas, la antigua relación entre el hombre y la naturaleza se modificó y se estableció una nueva relación entre el hombre y el medio ambiente, más propensa a los riesgos.
Riesgo de desastres por inundaciones en la ciudad de Iquitos
En el Departamento de Loreto, donde se encuentra Iquitos, más de sesenta y cinco mil viviendas están en muy alto riesgo. Se ha llegado a esta cifra teniendo en cuenta el número de viviendas que se perdieron o dañaron en las últimas inundaciones extremas de 2012 y 2018 (véase la figura 1). La propia ciudad de Iquitos es casi una isla, bordeada por tres lados por los ríos Itaya, Nanay y Amazonas, con zonas de inundación a lo largo de todos los ríos.
La ausencia de ordenamiento territorial, acompañada de altos niveles de pobreza y una cultura histórica de ocupación de las llanuras de inundación ribereñas, ha llevado a un gran número de personas a asentarse en zonas inundables (la zona de Belén, objeto de este capítulo, es llamada eufemísticamente la Venecia del Perú).
Estudios realizados por la Marina de Guerra del Perú reportan que el Amazonas está migrando más cerca del río Itaya y que en aproximadamente 30 años ocupará e inundará permanentemente los sectores de Muyuy y Aguajal de la ZIBB (Dirección Nacional de Hidrografía y Navegación 2015). El Amazonas es el río más grande del mundo y contiene más agua que el Nilo, el Yangtze y el Mississippi juntos. Esto significa que cuando las aguas del Amazonas lleguen al Itaya será imposible reducir, in situ, el peligro de inundación para la población de la ZIBB, lo que hará inevitable el reasentamiento (Chávez 2016).
En 2012 Iquitos sufrió las inundaciones más extremas en décadas, afectando gravemente a la ZIBB. Ese mismo año un gran incendio urbano también consumió un amplio sector de la ZIBB. Ambos desastres aumentaron las ya precarias condiciones de vida de la población y colocaron a Belén firmemente en la agenda nacional de riesgo de desastres. En 2015, la ciudad y la ZIBB se vieron de nuevo afectadas por graves inundaciones, lo que aumentó la presión para que se adopten medidas de reparación.
En el pasado, las lluvias extremas que sufría Iquitos cada año se descargaban a través de canales naturales que funcionaban como sistema de drenaje de aguas pluviales. Sin embargo, estos desagües naturales fueron destruidos por el crecimiento urbano, provocando un mayor nivel de peligro de inundación durante las lluvias estacionales regulares. A pesar de su potencial uso para el drenaje de las inundaciones, no se dispone de un inventario de los drenajes naturales, ni existe voluntad política para recuperarlos.
Crecimiento urbano y riesgo de inundaciones en el ZIBB
Hace más de un siglo, la ZIBB era la zona portuaria de Iquitos y un punto de acceso de productos agrícolas al mercado de Belén. El mercado generaba actividades económicas en la zona de Belén, como la pesca, los servicios de transporte fluvial y terrestre, la agricultura, el comercio minorista, los comerciantes ambulantes informales y el comercio de artículos robados y usados, entre otros. Actualmente el mercado está en proceso de reubicación dentro del mismo distrito de Belén, proceso ampliamente aceptado por el gobierno local.
El municipio de Belén fue fundado en 2002. Esto provocó la movilización de la población en demanda de servicios básicos, como la electricidad, las telecomunicaciones, la sanidad y la educación. Las autoridades atendieron muchas de estas demandas. Sin embargo, las graves condiciones medioambientales no facilitaron la prestación de algunos servicios básicos. El agua corriente potable, los servicios de alcantarillado y la gestión de residuos sólidos están pendientes en muchos lugares. Además, los niveles de pobreza y exclusión hacen que las familias no paguen los impuestos municipales por los servicios básicos. Es un reto para la municipalidad de Belén financiar y ejecutar proyectos de servicios básicos en la ZIBB, dadas las condiciones ambientales y sociales adversas que existen debido a las inundaciones.
Los pobladores originales de Belén no sufrieron gravemente los efectos de las inundaciones porque vivían en casas–balsa que flotaban durante las inundaciones. Sin embargo, estas balsas se construyeron con materiales locales que han sido sobreexplotados, por lo que ya es difícil encontrarlos. Con el tiempo, la población de la ciudad ocupó cada vez más terrenos en la llanura de inundación del río Itaya, cambiando el patrón de uso del suelo y consolidando las zonas urbanas residenciales. La construcción de casas elevadas con pilotes evitaba las inundaciones. Las autoridades locales también dotaron a la zona inundable de clínicas de salud, escuelas, iglesias y parques, entre otras cosas, sin tener en cuenta el riesgo. De este modo, institucionalizaron el riesgo de desastre. Algunas casas de la ZIBB se construyeron con ladrillo y hormigón, imitando las prácticas de construcción de las grandes ciudades, no inundables, porque el uso de materiales más adecuados, aunque rústicos, no se consideraba “progreso”. Esta población no valoraba la cultura del pasado de los pobladores ribereños, que construían con los materiales locales disponibles, más adaptables a la época de crecidas.
A pesar de que los ríos son una fuente de vida para las poblaciones ribereñas, la ciudad de Iquitos es muy deficiente en la gestión de los residuos sólidos. Arroja toneladas de basura a sus ríos, provocando peligrosos niveles de contaminación ambiental. Esto tiene un impacto sustancial en la salud de sus habitantes. Enfermedades letales como el dengue y la leptospirosis tienen altos índices de incidencia en la ZIBB y en otros lugares. Aunque durante décadas los habitantes de Belén han vivido bajo la amenaza de la contaminación y las inundaciones, las condiciones se han agravado. Hoy en día, la mayor contaminación incluye coliformes fecales, residuos tóxicos y minerales pesados, que son perjudiciales para la salud y la calidad de vida de los habitantes de la ribera y agravan enormemente el problema de las inundaciones.
En la actualidad, la ZIBB es una especie de gueto, un submundo de la sociedad formal. Formada por un grupo de personas culturalmente definidas y socialmente excluidas, comprende una población económicamente más pobre, dedicada en buena parte a actividades ilícitas bajo la apariencia de la informalidad. Además, las actividades ilegales de ciertos sectores de la población legitiman y apoyan graves condiciones de exclusión, como en el tráfico de personas y la esclavitud infantil. Muchos habitantes quieren abandonar la zona y empezar de nuevo en otro lugar. Sin embargo, para otros cualquier traslado afectaría gravemente a su situación económica y a su estilo de vida. Estos dos puntos de vista opuestos se expresan en las propuestas de proyectos elaborados para favorecer a la población de la ZIBB.
Las alternativas
Frente a las inundaciones, la ciudad tiene un historial de reubicaciones intermitentes a pequeña escala en zonas más seguras durante la década de 1990, comenzando con el proyecto de reasentamiento de Los Delfines y posteriormente con el proyecto de reasentamiento de Calipso. Estos y otros intentos fueron en gran medida infructuosos debido a la insuficiente planificación y compromiso político. La población reubicada aún no es propietaria de las tierras que ocupa y sigue careciendo de algunos servicios básicos. Esto ha aumentado la posibilidad de que abandonen las zonas y regresen a sus antiguos emplazamientos. Durante las inundaciones de 2012, la población más afectada de los distritos de Belén, San Juan Bautista, Punchana y Maynas de la ciudad de Iquitos fue reubicada temporalmente en las zonas de Fuerte Vargas Guerra y Villa Olímpica. A la población afectada se le proporcionó alojamiento transitorio y otros servicios básicos. Al finalizar el apoyo a los albergues, la población de ZIBB aceptó irse si se les trasladaba a Varillalito, el nuevo sitio de reasentamiento para la población de ZIBB planeado por el gobierno (ver abajo). Esto ocurrió a mediados de 2016, inicialmente con 70 familias.
La situación crítica de la ZIBB ha dado lugar a dos propuestas de reducción del riesgo de desastres. La primera se centró en una solución de renovación urbana in situ. Una segunda opción, ahora en curso, implica la ejecución de un proyecto de reasentamiento a gran escala.
Renovación urbana in situ: Proyecto Belén Sostenible
Las históricas inundaciones de Belén en 2012 llamaron la atención de las autoridades nacionales por las inusuales condiciones críticas a las que se enfrentaba la población. El gobierno del presidente Humala (2011– 16) tomó la decisión política de buscar una solución para las familias que vivían en la ZIBB. Se hizo la llamada Promesa Presidencial para encontrar una solución a la población local. El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MHCS) desarrolló un programa de mejora in situ denominado Proyecto Belén Sostenible. Este consistía en la renovación urbana de la ZIBB con nuevas viviendas en zancos, instalación de servicios de saneamiento, sistemas de drenaje aéreo, carreteras, aceras y parques. Los aspectos técnicos se basaron en parte en modelos utilizados en el sudeste asiático.
A los responsables del proyecto les resultó muy difícil cumplir con las exigencias de construcción debido a las dificultades técnicas para instalar las casas y adaptar los servicios básicos en la zona sujeta a inundaciones. El proyecto se canceló después de haber construido aproximadamente un centenar de las 2.600 casas previstas. Los altos costes y las dificultades técnicas se utilizaron para explicar la cancelación del proyecto. Sin embargo, las razones nunca se presentaron abiertamente ni se discutieron con la población. A pesar de las constantes demandas de los habitantes de ZIBB para la reactivación del Proyecto Belén Sostenible, las condiciones ambientales hicieron inviable la propuesta. Una segunda inundación catastrófica en 2015 confirmó esta conclusión.
El nuevo plan de reasentamiento de Belén
Como una medida de voluntad política para solucionar el problema existente en Belén, en diciembre de 2014 el gobierno nacional promulgó la Ley Nº 30291. Esta acción fue para la reubicación de la Zona Baja de Belén, y propuso un esquema de reasentamiento completamente nuevo. Con la promulgación de la ley, conocida como Proyecto Nueva Ciudad de Belén, se creó el Programa Ciudades Sostenibles (PCS) del MHCS. Este proyecto preveía el reasentamiento de cerca de 2,600 familias en Varillalito, una zona al sur de la ciudad de Iquitos en la carretera LO– 103 ubicada en el distrito de San Juan Bautista, a 13 km de Iquitos (Cruzatt 2014).
El proyecto proponía una nueva ciudad con el potencial de convertirse en un polo de desarrollo económico. Un terreno de 50 hectáreas comprado por el gobierno fue dividido en lotes de 120 m2. En cada lote se construirá un módulo de vivienda libre de 40 m2. Se proporcionará agua potable, saneamiento, drenaje contra inundaciones y electricidad. Además, las zonas públicas contarán con aceras, zonas deportivas, parques, jardines, escuelas, centros de salud, un mercado y una comisaría (Cruzatt 2014).
Entre los beneficiarios se encuentran personas de las nueve comunidades del Bajo Belén: 6 de Octubre, 30 de Agosto, Prolongación Santa Rosa, Belén III Etapa, Pueblo Libre, Sachachorro, Zona Belén de Belén, Caserío y Nuevo Liberal. Lamentablemente, cinco años después de la promulgación de la ley, el proyecto sólo ha construido 400 de las 2.600 viviendas, y los servicios prometidos (agua, alcantarillado, educación, etc.) no funcionan adecuadamente. Por ello, algunos de los grupos familiares reubicados han optado por mantener sus casas en la ZIBB.
Análisis de los actores: nivel de interés e influencia en el proyecto
La lentitud en el avance general de la implementación del proyecto de la Nueva Ciudad de Belén ha sido una de las razones por las que existen niveles de apoyo u oposición organizados al esquema por parte de los diferentes actores. Con el cambio de gobierno nacional en julio de 2016, la ejecución del proyecto se ralentizó aún más, dado que las actuales autoridades del MHCS no tienen el mismo interés político en ejecutar el proyecto que tenía la administración anterior. Las demoras han permitido a los diferentes actores desarrollar una estrategia de defensa u oposición al proyecto. A continuación se analiza la naturaleza de las relaciones de poder, así como la estructura de apoyo y oposición de las partes interesadas, con el fin de ayudar a comprender el contexto de gobernanza del proyecto y los tipos de dificultad que puede significar el reasentamiento a gran escala de grupos de población bien consolidados.
La dinámica de la relación entre las partes interesadas
Con la cancelación del Proyecto Belén Sostenible y la posterior aprobación de la Ley Nº 30291 para la reubicación del Bajo Belén, una parte importante de la población creció en desconfianza hacia el gobierno. El rechazo al proyecto de reasentamiento era inevitable. Los actores locales se movilizaron en contra del proyecto y formaron una alianza tácita con los líderes de las juntas vecinales, los comerciantes locales, la prensa sensacionalista, las ONG, la municipalidad de Belén, varios partidos políticos de oposición y los movimientos sociales regionales y nacionales.
Sin embargo, otro grupo de dirigentes de la ZIBB aceptó y promovió el proyecto y se unió al MHCS en su promoción de los beneficios del proyecto. El anterior alcalde del municipio de San Juan Bautista también había apoyado el proyecto por sus beneficios económicos y de desarrollo, ya que las 2.600 familias serían reasentadas en una zona de su jurisdicción.
Para que la población apoye ampliamente el proyecto, se requiere una estrategia que resulte en una situación en la que todos ganen (Flint 2001). Esta opción existiría si las familias pudieran hacerse con la propiedad total de las viviendas en la Nueva Ciudad de Belén y, a su vez, lograran conservar la propiedad en la ZIBB. Sin embargo, esta estrategia no es viable porque la ley de reubicación de Belén establece claramente que los terrenos abandonados deben ser expropiados por el Estado y que el área sólo puede ser zonificada para fines distintos a los urbanos. La falta de una alternativa favorable para todos los implicados puede expresarse utilizando la analogía del dilema del prisionero. Si todas las opciones son desfavorables, ¿cuál es la más alejada de una solución de suma cero? La posición de la población, de las organizaciones sociales, de los políticos y de los grupos de interés económico ante el Proyecto Nuevo Belén depende de los resultados positivos para todos los que se benefician de las alternativas ofrecidas.
Otra alternativa positiva para un amplio sector de la población de Belén sería la mejora in situ, es decir, un proyecto similar al Proyecto Belén Sostenible, pero esta vez con propuestas técnicas factibles. Esta opción es una de las más populares entre los habitantes de la ZIBB, pero no es aceptable para el Estado. El Estado constata el movimiento proyectado de la Amazonia hacia el Itaya, junto con la previsión de inundaciones sin paliativos en la zona de Belén, independientemente de las soluciones técnicas que se busquen.
Las familias que están a favor del proyecto de reasentamiento consideran que es beneficioso buscar mejores condiciones de vida fuera de la zona de inundación de Belén. Sin embargo, para el grupo mucho más numeroso que no quiere salir de la zona de inundación, el proyecto significa el desarraigo y la fractura de las relaciones de poder sociales, económicas y políticas existentes. Si se cancelara el proyecto de la Nueva Ciudad de Belén, los habitantes que rechazan el proyecto mantendrían su statu quo en el lugar, mientras que los afectados por la inundación perderían la oportunidad de generar otras oportunidades de desarrollo lejos de las zonas de alto riesgo.
El grupo de oposición al proyecto puede emplear tácticas legales e ilegales, violentas y no violentas, y tiene voz, determinación y magnitud (Tilly 1995). La voz se expresa en la capacidad de incluir el tema en la agenda política local y nacional, mientras que la determinación se demuestra en el sacrificio que la gente está dispuesta a hacer para oponerse al proyecto, incluido el sacrificio de sus propias vidas. La magnitud se refiere al número de colonos que puede movilizar el movimiento de protesta. Estos tres factores no existen en el grupo que está a favor del proyecto. Sólo tienen voz y liderazgo, pero no tienen determinación ni magnitud. Si la tuvieran, se expresaría en una presión social mucho mayor sobre las autoridades para acelerar la ejecución del proyecto. Las personas que no rechazan el proyecto tienen una actitud contemplativa, no beligerante. Sólo esperan que se ejecute el proyecto para apoyarlo y defenderlo.
El grupo de oposición, muy organizado y consolidado, tiene una ideología que fomenta la oposición radical al proyecto. Todos los grupos radicales recrean su propia historia de batallas y héroes, reescribiendo los relatos para presentarse como vencedores (aunque no lo son) y les permite generar lazos de unión dentro del grupo. Los colonos que no rechazan el proyecto de forma rotunda no son ni cohesionados ni pragmáticos. No confían plenamente en el Estado, y su apoyo y confianza en las autoridades depende del nivel de avance de las obras en el emplazamiento de la nueva ciudad. Por ello, no ofrecen ninguna oposición real a los que se oponen abiertamente al proyecto.
A partir de los resultados de las entrevistas con 54 personas, el gráfico 2 revela ciertas contradicciones. Por ejemplo, muchos de los que protestan a diario no están necesariamente en contra del proyecto. Una facción de los manifestantes diarios apoya el proyecto, a pesar de sus acciones en contra. Protestan debido a la presión social para hacerlo, y saben que si no protestan, serán recriminados por el grupo opositor. Por otro lado, hay un grupo muy pequeño y radical que lucharía a muerte por rechazar el proyecto, o que aceptaría el reasentamiento con resignación. Por último, hay un grupo que volvería a su lugar de origen más adelante si se viera obligado a reubicarse.
entrevistas realizadas a 54 personas. © Angel Wilson Chávez Eslava.
La posibilidad de que el grupo opositor debilite su posición colectiva dependerá de la medida en que se genere un efecto “free rider”. Este mide cuando una protesta pierde su eficacia y cuando cada vez más residentes obtienen beneficios individuales producidos por el grupo opositor sin tener que protestar ellos mismos. Es decir, los free riders crecen dentro del grupo. Estas personas rechazan el proyecto, pero no se movilizan para protestar, porque consideran que los habitantes ya movilizados son suficientes para sostener los objetivos y los beneficios esperados por la resistencia (Paramio 2005). En la medida en que se creen muchos free riders en el grupo opositor, la movilización perderá voz, magnitud y determinación.
Otro factor que genera free riders es el alto coste de transacción de la movilización social que lleva al fracaso del proyecto. Los beneficios de permanecer en la zona de inundación pueden ser superiores a los esperados en la nueva ubicación, pero si los costes de permanecer en la zona de inundación son mayores, el efecto free rider se extenderá y la movilización colectiva contra el proyecto se debilitará. El número de “free riders” ha aumentado considerablemente a medida que el proyecto avanzaba y se construían las infraestructuras. Esto ha supuesto que grupos radicales hayan atacado a muchos free riders y los hayan acusado de traidores, generando así conflictos en los barrios.
Resiliencia positiva y negativa
La resiliencia es la capacidad de la sociedad para absorber los impactos de los fenómenos peligrosos y recuperarse a un estado normal (UNISDR 2009). La resiliencia es un complemento de la relación entre el ser humano y el medio ambiente, que ayuda a evitar que se rompa bajo presión. Sin embargo, la resiliencia puede ser perjudicial si apoya una relación perversa entre humanos pobres que viven en entornos insalubres.
La adaptación al cambio climático puede expresarse como una mala adaptación si se establece una relación perversa entre el ser humano y el medio ambiente. A diferencia de la resiliencia, los ajustes al cambio climático son lentos y se producen a corto, medio y largo plazo, por lo que la población puede no percibirlos. La resiliencia incluye no sólo los ajustes a los cambios ambientales, sino también la resistencia y la recuperación ante la variabilidad climática, especialmente ante los efectos de los eventos extremos. Los pobladores de Belén responden a esta definición de resiliencia porque sobreviven en condiciones de extrema pobreza, subempleo y falta de oportunidades, contaminación y períodos de inundación. Han hecho de la actividad informal una forma de vida, y esto les permite mantener a sus familias. No conocen otra opción viable en la vida y siguen siendo reacios al cambio. Han hecho de Belén su territorio, un lugar donde establecen sus propias reglas de convivencia. Esta forma de resiliencia es negativa porque la informalidad en la que viven les obliga a convivir sin rechistar con la delincuencia, la violencia y la impunidad, así como con la destrucción de su propio entorno. Los colonos son muy tolerantes con niveles de vida muy inferiores a los que se considerarían decentes y salubres en otras circunstancias. Este tipo de resistencia perpetúa y legitima la discriminación y la exclusión.
A la población de Belén le resulta difícil confiar en el Estado y en sus promesas, o imaginarse viviendo en otra zona en el futuro cuando hoy en día apenas consiguen sobrevivir y mantener a sus familias en el día a día. La capacidad de proyectar hacia el futuro no forma parte de la resiliencia de esta población. Esto significa que el reasentamiento no es una opción creíble para ellos. Así, su resistencia al proceso de reasentamiento se ve reforzada.
Mientras la población lucha por sobrevivir en la zona de las inundaciones, se expresa una forma de resiliencia positiva cuando la gente tiene esperanzas de mejorar sus condiciones de vida (trabajo, salud, educación, agua, saneamiento y drenaje), y se preocupa por la educación de sus hijos, especialmente para evitar que se unan a alguna de las bandas locales. Durante los periodos de inundación, estas familias se encierran en sus casas para evitar que sus hijos pequeños se ahoguen o contraigan enfermedades mortales. Para ellos, si la estrategia para mejorar su condición de vida pasa por la reubicación fuera de Belén, están dispuestos a aceptarla. En la Figura 3, se puede ver la posición de los colonos de la ZIBB con respecto a la reubicación.
Los políticos locales y los habitantes creen que la alta exposición a las inundaciones es normal. La visión romántica que tienen algunos actores sobre la “cultura del agua” entre quienes viven en las zonas inundables les impide considerar cómo las inundaciones son un problema para la seguridad de la sociedad. Además, un sector de la población de la ZIBB no quiere ser reubicado y prefiere aceptar los riesgos para su salud e integridad física.
Según Michel Foucault, la “normalización” es el proceso por el cual ciertos comportamientos e ideas se convierten en “naturales” mediante mecanismos de coerción expresados en sanciones, disciplina, ideología, educación u otros medios. La normalización formaliza las diferencias sociales y la exclusión, lo que no permite un mayor cuestionamiento (Foucault 2010). La pobreza, la desigualdad y el hecho de vivir en zonas constantemente inundadas de la ZIBB son muy comunes. Esto se ha “normalizado” de tal manera que los actores consideran que tales condiciones de vida son socialmente aceptables. Quienes aceptan esta normalización lo hacen sin ejercer presión sobre las autoridades para generar un cambio.
Conclusión
El Estado ha creado un hipercentralismo de poder en Lima, provocando la exclusión sistemática de las ciudades de los Andes y la Amazonía, generando así una constante desconfianza de las poblaciones locales hacia las élites. En este contexto institucional se ha implementado el proyecto de reasentamiento, con altos niveles de desconfianza por parte de la comunidad y la radicalización de los opositores políticos. Desde el cambio de gobierno nacional en 2016, la voluntad política para el proyecto ha disminuido. Como resultado de estos factores ahora se evidencia una ralentización en la ejecución de la obra. Este retraso da más tiempo a los opositores para diseñar nuevas estrategias y planificar sabotajes contra el proyecto. Aunque el proyecto no se ha cancelado, la situación crea una mayor desconfianza en la población y debilita el apoyo.
El equilibrio entre el hombre y el medio ambiente se ha visto profundamente alterado por la inadecuada ocupación del territorio y el reciente aumento de los desastres por fenómenos climáticos. La resiliencia, mecanismo que permite a la sociedad hacer frente a condiciones de vida extremas, se ha visto superada por la destructividad de los últimos acontecimientos. Las condiciones de vida dignas y, sobre todo, la mitigación o la adaptación a las riesgo de desastres in situ, es ahora un reto muy difícil de afrontar. Por otra parte, la resiliencia contribuye a legitimar la marginalidad y la exclusión y es especialmente importante para generar incentivos de resistencia al reasentamiento.
El proyecto de reasentamiento coloca a la población en una posición difícil porque no es la típica situación en la que el Estado utiliza la fuerza para imponer una reubicación brusca de la población. Aunque hay resistencia y oposición al proyecto, también hay apoyo al mismo. Por lo tanto, la bipolaridad de la población significa que si el proyecto fracasa o tiene éxito siempre habrá perdedores y ganadores. El dilema del prisionero existe aquí, al igual que el efecto free rider. El final de la movilización política aún no está decidido, y dependerá de los resultados de las estrategias de cada grupo.
Los desastres de la última década han demostrado que no se pueden conseguir condiciones de seguridad in situ con la aplicación de medidas de mitigación. Los daños y pérdidas causados por los desastres han revelado a la opinión pública la necesidad de desarrollar procesos de reasentamiento de la población para las ciudades que enfrentan altos riesgos. En este sentido, el Proyecto de la Nueva Ciudad de Belén es crucial para los tomadores de decisiones, pues es necesario para validar un modelo de política de reasentamiento exitoso para el país. Además, el futuro uso del suelo y la planificación territorial deben garantizar que no se reconstruya el riesgo en ninguna de las nuevas ubicaciones que son altamente propensas a las inundaciones.
Más allá del juego de poder y de la protesta de los actores, el proyecto Belén abrió una puerta de oportunidades para un sector de la población que no desea seguir viviendo en condiciones de exclusión y marginación. Suponiendo que el proyecto no se cancele, será un reto para los ejecutores del proyecto mantener la limitada confianza ya ganada entre una parte creciente de la población. Es posible que el Estado no tenga el apetito político necesario para seguir adoptando medidas concretas durante el resto del proyecto.
Referencias
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Paramio, Ludolfo. 2005. ‘Teorías de la decisión racional y de la acción colectiva’. Sociológica (México) 20 (57): 13– 34. http://www.scielo.org.mx/pdf/soc/v20n57/2007-8358-soc-20-57%E2%80%9300013.pdf
Tilly, Charles. 1995. ‘Los movimientos sociales como agrupaciones históricamente específicas de actuaciones políticas’. Sociológica (México) 10 (28): 13– 36. http://www.sociologicamexico.azc.uam.mx/index.php/Sociologica/article/view/667/640
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